di Pasquale Simonetti
Il 6 agosto 2020, il nuovo Piano Nazionale della Prevenzione (PNP) 2020-2025 è stato adottato con Intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
Il nuovo PNP ha, tra gli altri, due elementi di particolare interesse: un’attenzione alle attività di prevenzione e previsione per la mitigazione dei rischi e gestione delle emergenze e un forte riferimento alla strategia su ambiente e salute dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite e degli obiettivi dell’Accordo di Parigi sul clima del 2015.
L’emergenza sanitaria, dovuta alla pandemia da COVID-19, ha mostrato quanto gli interventi di Sanità Pubblica siano fondamentali per lo sviluppo economico e sociale di un Paese e come la salute di tutti dipenda dalla salute di ognuno di noi. Il Piano intende rafforzare l’approccio One Health, Una Salute, risultato di uno sviluppo armonico e sostenibile dell’essere umano, della natura e dell’ambiente, così come applicare un approccio multidisciplinare, intersettoriale e coordinato, per affrontare i rischi potenziali o già esistenti all’interfaccia uomo-animali-ecosistemi.
L’Agenda 2030 rappresenta un’evoluzione verso un approccio combinato, in cui tutti gli obiettivi tengono conto degli aspetti economici, sociali e ambientali che impattano sul benessere delle persone e sullo sviluppo delle società e mirano a porre fine alla povertà, restituire la dignità alle persone e, nel contempo, a preservare la natura e l’ambiente.
Nella stessa logica, la Dichiarazione di Ostrava, approvata nel giugno 2017 dai Ministri della salute e dell’ambiente degli Stati membri della Regione europea dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) durante la Sesta Conferenza interministeriale su ambiente e salute, sottolinea la necessità di rafforzare l’impegno a livello internazionale e nazionale per migliorare le strategie di protezione dell’ambiente e prevenire/eliminare gli effetti avversi, i costi e le disuguaglianze delle condizioni che impattano sull’ambiente e sulla salute.
Nel PNP viene, opportunamente, menzionata la Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile (SNSvS), come strumento di collegamento tra ambiente-salute e sviluppo dei territori, nonché occasione per il raggiungimento degli obiettivi del Piano, favorendo a vari livelli lo sviluppo di politiche e azioni trasversali e il coinvolgimento dei vari settori su obiettivi condivisi, compresi quelli inerenti alla salute, al benessere e alla qualità della vita.
Il Piano rappresenta la cornice comune degli obiettivi di molte delle aree rilevanti per la Sanità Pubblica, affinché attraverso azioni concrete di prevenzione favorisca il recupero (recovery) e promuova la resilienza (resilience), trasformativa, fondamentale per poter affrontare eventuali futuri eventi, mitigandone i rischi e adattando/trasformando le nostre comunità.
IL PNP 2020-2025 delinea per il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) un percorso nella stessa direzione intrapresa dalla Commissione europea 2019-2024, con l’adozione del ‘Green Deal’ europeo e, tra le altre, delle due strategie ‘from Farm to Fork’ e della ‘Biodiversità’, verso il raggiungimento degli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile dell’Agenda 2030.
Vision e principi
La vision del Piano prende spunto dai principali indirizzi delle istituzioni internazionali ed europee, elaborati e adottati con il concorso dei diversi Paesi, tra cui l’Italia.
Questa mette l’attenzione sull’evidenza che il territorio deve essere in grado di rispondere con tempestività ai bisogni della popolazione, sia in caso di un’emergenza infettiva (individuazione casi sospetti e/o positivi e controllo dei contatti, gestione isolamento domiciliare, appropriato ricovero ospedaliero, ecc.), sia per garantire interventi di prevenzione (screening oncologici, vaccinazioni, individuazione dei soggetti a rischio, tutela dell’ambiente, ecc.).
È, quindi, necessario disporre di sistemi flessibili di risposta, di risorse umane capaci di intervenire in tempi rapidi. Questa capacità di reazione alle emergenze va preparata con la formazione di operatori di tutti i settori, che al momento opportuno devono lavorare in sinergia su obiettivi comuni.
Il PNP si sviluppa su diversi principi, tra i quali di particolare interesse sono:
- Rafforzare l’approccio One Health,
- Creare alleanze e sinergie intersettoriali tra forze diverse, secondo il principio della ‘Salute in tutte le Politiche’ (Health in all Policies),
- Porre attenzione alla centralità della persona, attraverso azioni finalizzate a migliorare l’Health Literacy (alfabetizzazione sanitaria), ad accrescere la capacità degli individui di agire per la propria salute e per quella della collettività (empowerment) e a interagire con il sistema sanitario (engagement),
- Migliorare l’approccio per setting (scuola, ambiente di lavoro, comunità, servizi sanitari, città, etc.), come strumento facilitante per le azioni di promozione della salute e di prevenzione,
- Rafforzare le Azioni centrali (AC) a supporto del PNP e dei PRP, migliorare la capacità del sistema sanitario di promuovere e governare la prevenzione e di valorizzare la funzione di integrazione tra i diversi livelli di governo,
- Contrastare le disuguaglianze di salute quale priorità trasversale a tutti gli obiettivi,
- Favorire il processo di attuazione dei LEA della prevenzione,
- Rafforzare il sistema di monitoraggio e valutazione dello stato di avanzamento dei programmi e dei risultati di salute e di equità attesi.
Tra i sei Macro Obiettivi del PNP 2020-2025 si evidenziano: ‘Ambiente, clima e salute’ e ‘Malattie infettive prioritarie’.
Approccio metodologico
L’approccio multidisciplinare, intersettoriale e coordinato per affrontare i rischi potenziali o già esistenti è la metodologia scelta per il PNP 2020-2025. Questo approccio, caratteristico della One Health, considera la salute come risultato di uno sviluppo equilibrato e sostenibile dell’essere umano, della natura e dell’ambiente dove la salute delle persone, degli animali e degli ecosistemi sono interconnesse.
L’approccio One Health consente, inoltre, di affrontare la questione trasversale della biodiversità e della salute umana, così come il contrasto efficace all’antimicrobico-resistenza, problema crescente di dimensioni globali, o come la prevenzione di epidemie e pandemie che trovano origine nelle manomissioni e degrado degli ecosistemi, con conseguenti trasferimenti di patogeni (spillover) dalla fauna selvatica a quella domestica, e potenziale successiva trasmissione all’uomo.
Anche alla luce delle recenti esperienze legate alla pandemia da COVID-19, e in un contesto di conseguente crisi economica, è evidente che il SSN debba porsi nuovi obiettivi organizzativi in cui esprimere i valori professionali dei diversi operatori. È indispensabile programmare e progettare sempre più in termini di rete coordinata e integrata tra le diverse strutture e attività presenti nel Territorio. Gli attori, se isolati, non possono rispondere ai nuovi bisogni imposti dall’evoluzione demografica ed epidemiologica.
Protagonista di questo processo di innovazione è il Dipartimento di Prevenzione che, quindi, riveste un ruolo centrale rispetto al raggiungimento dei 17 obiettivi dello sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030.
Struttura del PNP
Il Piano individua azioni trasversali, azioni di sistema che contribuiscono ‘trasversalmente’ al raggiungimento degli obiettivi di salute e di equità, volte a rafforzare l’approccio intersettoriale e a perseguire l’equità, la formazione e la comunicazione.
Il profilo di salute ed equità della comunità rappresenta il punto di partenza per la condivisione con la comunità e l’identificazione di obiettivi, priorità e azioni sui quali attivare le risorse della prevenzione e al tempo stesso misurare i cambiamenti del contesto e dello stato di salute, confrontare l’offerta dei servizi con i bisogni della popolazione, monitorando e valutando lo stato di avanzamento nonché l’efficacia delle azioni messe in campo.
La formazione è parte integrante di tutte le strategie, elemento traversale di obiettivi e programmi, essenziale per accrescere le competenze degli operatori sanitari. Essa deve essere fortemente orientata all’azione e i percorsi formativi vanno contestualizzati rispetto all’intervento da realizzare nel territorio.
Nel PNP 2020-2025, la formazione vuole essere finalizzata a permettere l’acquisizione di competenze nuove (es. counseling, Urban Health, ecc.) per il personale dei Dipartimenti di prevenzione, ma anche a fornire nuovi input alla formazione, di base e specialistica, di tutte quelle figure della prevenzione che sono coinvolte nella declinazione regionale e locale. L’attività di formazione si rende, inoltre, necessaria per rinforzare la collaborazione intersettoriale e rendere realmente applicativo il principio One Health.
La comunicazione è uno strumento strategico per aumentare la conoscenza e l’empowerment; promuovere atteggiamenti favorevoli alla salute, favorire modifiche di norme sociali, accesso e adesione ai programmi di prevenzione e di cura, coinvolgimento attivo del cittadino (engagement). Può facilitare la creazione di reti inter-istituzionali e la collaborazione tra le organizzazioni sanitarie e non sanitarie, sostenere la fiducia della popolazione nelle istituzioni sanitarie e contribuire all’accountability del sistema salute.
La comunicazione va sviluppata sia come comunicazione sanitaria, sia come comunicazione per la salute, rispettivamente finalizzate alla ‘mappatura’ e alla diffusione delle opportunità di salute presenti sul territorio e alla produzione e alla condivisione, all’interno della comunità, di conoscenza sui problemi di salute, con l’obiettivo di orientamento, responsabilizzazione, consapevolezza e motivazione delle persone e di supporto alle decisioni e alle politiche.
Le Linee di supporto centrali, dette anche Azioni centrali (AC) del PNP, pertinenti al livello di governo centrale, sono finalizzate a migliorare la capacità del sistema sanitario di promuovere e governare la prevenzione e a rendere più efficiente ed efficace l’insieme delle relazioni tra attori istituzionali (e tra questi e gli stakeholder) e, in generale, a facilitare il raggiungimento degli obiettivi del Piano.
Il PNP valorizza la funzione di integrazione tra i diversi livelli di governo e individua 14 Linee di supporto centrali, definendole in termini di elementi pianificatori e operativi (obiettivi specifici, output attesi e responsabilità). Di seguito, con lo scopo ultimo di introdurre il lettore all’intera struttura del Piano, si illustrano quelle relative al tema della gestione delle emergenze e all’approccio One Health.
LINEA N. 4: Promozione, a livello nazionale e regionale, del coordinamento e della definizione di politiche, programmi e interventi integrati in campo ambientale e sanitario
Obiettivo: ‘Promuovere l’integrazione e il coordinamento degli interventi per la tutela della salute e dell’ambiente, individuando i settori di azione congiunta e definendo programmi operativi e linee di indirizzo’
Output: ‘Accordo Quadro tra Ministero della salute, Ministero dell’ambiente e Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano’
LINEA N. 5: Integrazione delle informazioni derivanti da dati ambientali e sanitari per il miglioramento delle conoscenze su rischi ambientali e salute e loro relazioni
Obiettivo: ‘Consentire la lettura integrata dei dati ambientali e sanitari e favorire il dialogo, la collaborazione e la condivisione di esperienze tra tutti i soggetti interessati dei settori Ambiente e Salute’
Output: ‘Sviluppo di un sistema informativo nazionale integrato ambiente e salute per la lettura combinata dei dati di monitoraggio/esposizione/effetto, anche ai fini della stima degli impatti sulla salute della popolazione; Istituzione di una rete nazionale integrata ambiente e salute, costituita da operatori del SSN e SNPA, e istituzioni centrali per la condivisione di conoscenze ed esperienze sviluppate a livello regionale in materia di ambiente e salute e a supporto delle attività di valutazione degli impatti sanitari di politiche, piani e programmi’
LINEA N. 12: Sviluppo dell’approccio One Health e Planetary Health per la governance della prevenzione primaria post COVID-19
Obiettivo: ‘Sostenere il ruolo della prevenzione primaria sul rischio ambientale delle malattie infettive emergenti (EID) e sull’evoluzione delle epidemie’
Output: ‘Predisporre una linea guida di policy per sostenere il ruolo e per l’integrazione delle attività dei sistemi di prevenzione di salute ambientale, umana e veterinaria’
LINEA N. 13: Predisposizione, aggiornamento e attuazione di un piano nazionale condiviso tra diversi livelli istituzionali per la preparazione e la risposta a una pandemia influenzale
Obiettivo: ‘Definire ruoli e responsabilità dei diversi soggetti a livello nazionale, regionale e locale per l’attuazione delle misure previste dalla pianificazione ed altre eventualmente decise’
Output: ‘Accordo tra Ministero della salute e Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano’
I Piani regionali della prevenzione (PRP)
Il PNP 2020-2025 rappresenta uno strumento strategico per iniziative multisettoriali utili ad armonizzare e integrare il sistema prevenzione nel Paese, secondo un approccio di tutto il governo, nazionale o locale, e dell’intera società (whole-of-government e whole-of-society).
Ogni Regione dovrà predisporre e approvare un proprio Piano locale (PRP), declinando contenuti, obiettivi, linee di azione e indicatori del Piano nazionale all’interno dei contesti regionali e locali.
Il PNP e i PRP svolgono, pertanto, un ruolo di governance e orientamento, favorendo il collegamento e l’integrazione tra le azioni previste da leggi, regolamenti, Piani di settore.
Tra le principali aree di integrazione, si citano:
– gestione delle emergenze epidemiche umane ed animali, incluso il COVID-19,
– malattie trasmesse da vettori,
– malattie trasmesse con gli alimenti,
– igiene urbana veterinaria,
– produzione, commercio ed impiego di prodotti chimici tra cui i fitosanitari,
– prevenzione del ‘rischio chimico’,
– integrazione delle tematiche ambientali con quelle relative alla promozione della salute.
Fondamentali nella governance della prevenzione, per tutti i livelli (centrale, regionale e locale), sono il monitoraggio e la valutazione del PNP e dei PRP per misurarne l’impatto sia nei processi sia negli esiti di salute. Strumento operativo complementare a quest’ultima funzione è l’attività di verifica degli adempimenti dei Livelli essenziali di Assistenza (LEA) e loro monitoraggio.
Il Piano individua la necessità di un sistema di valutazione costruito a partire da framework e modelli interpretativi, basati su evidenze e contestualizzabili nelle realtà territoriali, per il monitoraggio di tutto il suo percorso con una ricaduta per Regioni e Aziende sanitarie, in termini di: misurazione delle performance dei sistemi regionali e aziendali, applicazione di metodi e strumenti orientati ad una valutazione di impatto, rilevazione e trasferimento di buone pratiche locali.
Il Ministero della salute guida la programmazione, svolgendo una funzione di indirizzo, promozione e coordinamento centrale, nonché di accompagnamento alle Regioni, che a loro volta svolgono tale funzione nei confronti delle Aziende sanitarie.